一、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度開展地方立法的重大意義

制定本市《南通市生態(tài)環(huán)境損害賠償程序規(guī)定（草案）》（以下簡稱《程序規(guī)定》）是貫徹落實黨中央、國務(wù)院生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革部署的重要舉措。建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)文明體制改革的重要組成部分，是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度以“環(huán)境有價、損害擔責”為基本原則，以及時修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境為重點，是破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的有效手段，是切實維護人民群眾環(huán)境權(quán)益的堅實制度保障，是深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的具體舉措。開展《程序規(guī)定》立法，有利于全面系統(tǒng)推進我市生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。

制定本市《程序規(guī)定》是提升我市生態(tài)環(huán)境保護法治化水平的必然要求。習(xí)近平總書記強調(diào)，要以法治力量推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。近年來，南通市在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作取得了較好的成績，形成了一批成熟經(jīng)驗，迫切需要通過立法予以系統(tǒng)固化。同時，在實踐中相關(guān)工作還主要依靠政策性文件在推進，存在相關(guān)部門損害賠償職責不明、辦案程序不清等問題，亟需通過立法來規(guī)范。制定《程序規(guī)定》有利于將生態(tài)環(huán)境損害賠償工作納入法治化軌道，積極發(fā)揮法治引導(dǎo)、推動、規(guī)范、保障改革的作用。

制定本市《程序規(guī)定》是推進我市生態(tài)文明建設(shè)的客觀要求。構(gòu)建責任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，是美麗中國建設(shè)的重要制度組成部分，是深化生態(tài)文明體制改革，推進機制創(chuàng)新的重要內(nèi)容。南通市作為全國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實踐引領(lǐng)區(qū)、全國唯一生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革基層聯(lián)系點，在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度探索、案例實踐等豐富積累的豐富的經(jīng)驗。制定《程序規(guī)定》，有利于將政策措施上升至法律制度層面，能夠最大程度促進“環(huán)境有價、損害擔責”社會共識的達成，持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，加快推進美麗南通建設(shè)。

二、制定過程

市生態(tài)環(huán)境局作為《程序規(guī)定》牽頭起草單位，成立立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組，擬定工作計劃，按序時推進。

一是調(diào)研起草階段，學(xué)習(xí)先進地區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償改革經(jīng)驗和地方立法內(nèi)容，前后赴浙江、貴州、山東、湖北等地區(qū)調(diào)研，在借鑒先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合南通實際，厘清《條例》制定的總體思路，確定基本框架，整理立法政策文件匯編，起草《程序規(guī)定》及《對照表》。

二是征求意見階段，通過市生態(tài)環(huán)境局網(wǎng)站向社會公開征求意見，組織召開利益相關(guān)人立法座談會，向全市各有關(guān)部門、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及企業(yè)等征求意見，對《程序規(guī)定》進一步修改完善。

三是聽證論證階段，召開立法聽證會、專家論證會，邀請人大代表、政協(xié)委員和法律專家以及企業(yè)代表等，對《程序規(guī)定》主要內(nèi)容進行聽證、論證。先后經(jīng)過多輪修改完善，形成《程序規(guī)定》。

《程序規(guī)定》初步成稿后，各階段共收到15個部門、13名代表（專家）反饋的修改意見、建議27條，對其中8條合理意見、建議吸收采納。其中，15個市級部門中共有4 個部門提出4條意見、建議，對采納吸收1條，不予采納3條。具體情況為：對水利局提出的“明確磋商滿九十日的具體起算時間節(jié)點，建議可規(guī)定為磋商告知書送達滿九十日”予以采納；對市司法局（因本市無生態(tài)環(huán)境類司法鑒定機構(gòu)，建議將第二條中“司法行政”“司法鑒定”內(nèi)容刪除）、市城管局（刪除第二條中的城市管理）、海事局（由于船舶流動性大、結(jié)構(gòu)設(shè)備專業(yè)性強以及船舶所有人、經(jīng)營人、管理人多在外地，造成船舶污染造成的生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查取證難度大，因此在九十日的調(diào)查期限難以完成取證調(diào)查，建議延長調(diào)查期限）等三家單位的意見未予采納。

三、主要考慮

《程序規(guī)定》堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想，堅持依法推進、適度創(chuàng)新，環(huán)境有價、修復(fù)優(yōu)先等理念，全面細化生態(tài)環(huán)境損害賠償工作要求，規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害賠償程序規(guī)定，具體起草思路包括以下三個方面：

一是堅持問題導(dǎo)向?！冻绦蛞?guī)定》的定位是“小快靈”立法項目，立法切口小、條文少、內(nèi)容精、措施實等是“小快靈”立法的顯著特點。此次《程序規(guī)定》聚焦基層磋商主體缺失、部門聯(lián)動不足等突出問題，分別作出了相應(yīng)規(guī)定，有效破解了當前生態(tài)環(huán)境損害賠償工作中存在的困局。

二是強化經(jīng)驗固化。南通在生態(tài)環(huán)境損害賠償工作中探索了一系列行之有效的做法，總結(jié)了一些生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的成熟經(jīng)驗。此次立法，對前期經(jīng)驗進行了系統(tǒng)梳理和提煉，在具體制度設(shè)計上，將電子化等簡易評估、植樹育林等替代修復(fù)、磋商在處罰裁量中考量等上升為法律規(guī)定，有利于更好地擴大南通的成熟做法。

三是注重實踐引領(lǐng)。貫徹部省共建關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實踐引領(lǐng)區(qū)建設(shè)要求，在現(xiàn)行法律法規(guī)及政策性文件的基礎(chǔ)上，結(jié)合生態(tài)環(huán)境損害賠償工作實踐，探索適度創(chuàng)新。在政府主體責任上，明確了市、縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）三級政府主體責任，明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償職能部門。在磋商處罰聯(lián)動辦理上，將磋商案件辦理明確為處罰案件法定中止事由。此外，還就清潔生產(chǎn)等替代性修復(fù)作出了規(guī)定。

四、主要內(nèi)容

《程序規(guī)定》共17條，主要內(nèi)容圍繞部門職責、啟動程序、調(diào)查程序、終止程序、鑒定評估、磋商程序、協(xié)議簽訂與履行、修復(fù)開展、裁量情節(jié)、組織保障等內(nèi)容。大致可以分為八個主要方面：

第一個方面，第1條，主要規(guī)定了立法的主要目的和依據(jù)。

第二個方面，第2條，主要規(guī)定了三級政府及各部門職責。市人民政府是生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，縣（市、區(qū)）人民政府、開發(fā)區(qū)管理委員會負責轄區(qū)內(nèi)重大案件辦理，鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）配合做好相關(guān)工作。同時，明確縣級以上（包括市、縣兩級）生態(tài)環(huán)境、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、城市管理、交通運輸、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、海事等部門和機構(gòu)具體負責生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。與此同時，明確了與檢察機關(guān)的銜接機制?？紤]到各部門具體的損害賠償職責由賠償權(quán)利人市政府指定以及部門職責可能會隨機構(gòu)改革而變動，立法中就各部門職責沒有作出詳細規(guī)定，具體可結(jié)合市政府文件來確定。

第三個方面，第3-4條，主要規(guī)定了損害賠償索賠程序的啟動。第3條主要明確了損害賠償程序啟動以及移送的期限要求。第4條主要明確了可以不啟動或者終止索賠的情形。

第四個方面，第5-8條，主要規(guī)定了損害賠償?shù)恼{(diào)查程序。第5條明確了調(diào)查的具體內(nèi)容，以及行政執(zhí)法中的一案雙查責任。第6條就鑒定評估作出了規(guī)定，在委托形式上，可以由具體的部門或者機構(gòu)單方委托，也可以與賠償義務(wù)人協(xié)商后共同委托。第7條規(guī)定了簡易評估程序，規(guī)定了類案參考、電子化評估等簡易評估形式。第8條規(guī)定了損害賠償?shù)恼{(diào)查期限以及例外情形，明確了損害賠償可以作為處罰案件中止調(diào)查的事由。

第五個方面，第9-11條，主要規(guī)定了損害賠償磋商。具體規(guī)定了損害賠償磋商的內(nèi)容，磋商協(xié)議的司法確認，以及磋商不能情況下的訴訟情形。

第六個方面，第12-14條，主要規(guī)定了損害賠償協(xié)議的履行以及修復(fù)。明確了賠償義務(wù)人按協(xié)議修復(fù)責任，創(chuàng)新提出了“植樹育林、增殖放流、提高清潔生產(chǎn)水平”等替代修復(fù)形式，同時鼓勵設(shè)立集中修復(fù)基地。在修復(fù)效果上，明確了部門的驗收責任。

第七個方面，第15-16條，主要規(guī)定了損害賠償工作的保障措施。結(jié)合《行政處罰法》的原則性要求，明確應(yīng)當將履行損害賠償?shù)戎鲃酉蛘邷p輕違法行為危害后果的行為作為從輕、減輕處罰的依據(jù)。同時，為保障各部門依法履職，提出市、縣級政府在每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務(wù)委員會報告環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況時，應(yīng)當包含生態(tài)環(huán)境損害賠償工作開展情況。

第八個方面，第17條，主要規(guī)定《程序規(guī)定》施行時間。