通政辦發(fā)〔2019〕96號  2019年10月29日

各縣（市）、區(qū)人民政府，市經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管委會、蘇通科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會、通州灣示范區(qū)管委會，市各委、辦、局，市各直屬單位：

經(jīng)市政府同意，現(xiàn)將《南通市完善行政規(guī)范性文件合法性審核機制實施辦法》印發(fā)給你們，請遵照執(zhí)行。

南通市完善行政規(guī)范性文件合法性審核機制實施辦法

第一條  為進一步加強全市行政規(guī)范性文件合法性工作，提升行政規(guī)范性文件質量，保障行政相對人合法權益，根據(jù)《國務院辦公廳關于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）、《國務院辦公廳關于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導意見》（國辦發(fā)〔2018〕115號）、《國務院辦公廳關于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見的通知》（國辦發(fā)〔2019〕9號）和《省政府辦公廳關于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的實施意見》（蘇政辦發(fā)〔2019〕55號）等規(guī)定，結合本市實際，制定本實施辦法。

第二條  本市行政機關制定發(fā)布行政規(guī)范性文件的合法性審核工作，適用本辦法。

本辦法所稱行政規(guī)范性文件是指除政府規(guī)章外，由行政機關或者經(jīng)法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統(tǒng)稱行政機關）依照法定權限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的文件。

第三條  行政機關應當準確把握行政規(guī)范性文件概念和特征，將行政規(guī)范性文件全部納入合法性審核范圍，做到應審必審。行政規(guī)范性文件應當統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一發(fā)布，切實加強對所有擬編“規(guī)”字號文件的合法性審核工作。

行政機關內部執(zhí)行的管理規(guī)范、工作制度、機構編制、會議紀要、工作方案、請示報告、批復及表彰獎懲、人事任免等非行政規(guī)范性文件，不納入行政規(guī)范性文件合法性審核范圍。

第四條  行政機關制定行政規(guī)范性文件主體資格應當經(jīng)縣級以上司法行政機關登記確認后，由司法行政機關統(tǒng)一編制行政規(guī)范性文件制定主體清單向社會公布。

清單之外的行政機關和組織不得制發(fā)行政規(guī)范性文件，制發(fā)的文件不納入本辦法規(guī)定的合法性審核范圍。

第五條  各地區(qū)、各部門應當明確具體承擔行政規(guī)范性文件合法性審核工作的部門或者機構（以下統(tǒng)稱審核機構）。行政規(guī)范性文件合法性審核實行分級負責制，縣級以上人民政府及其辦公機構、縣級以上人民政府部門制定的行政規(guī)范性文件由其明確的審核機構負責合法性審核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處制定的行政規(guī)范性文件由基層司法所負責合法性審核。

第六條  行政規(guī)范性文件制定實行規(guī)范性文件年度計劃制度。行政規(guī)范性文件制定主體應當根據(jù)上位法要求和社會治理需要，在年初制定當年行政規(guī)范性文件項目計劃。

加強市政府行政規(guī)范性文件年度計劃執(zhí)行的剛性約束，未列入市政府行政規(guī)范性文件年度制定計劃的，一般不得臨時動議提請市人民政府制定發(fā)布。因特殊情況確需市政府制定發(fā)布行政規(guī)范性文件的，應當征求市司法行政部門意見后報請市政府同意，增加列入年度計劃，按照規(guī)定程序制定。

第七條  起草行政規(guī)范性文件，起草單位應當盡到審慎注意義務，在起草過程中應當聽取公民、法人和其他組織的意見，起草與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營密切相關的行政規(guī)范性文件應當聽取相關企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見，事關群眾切身利益的行政規(guī)范性文件草案應當召開座談會、論證會、聽證會或者在相應的媒體、行政機關網(wǎng)站上公開發(fā)布，廣泛征求公眾意見，并做好意見采納情況的反饋工作，發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。

第八條  行政規(guī)范性文件合法性審核應當以法律、法規(guī)、規(guī)章和上級規(guī)范性文件為依據(jù)，堅持維護國家法制統(tǒng)一原則，堅持精簡、實用、高效的原則，堅持維護群眾合法權益，服務經(jīng)濟社會發(fā)展的原則。

第九條  建立完善以制定機關辦公機構為主導的文件起草部門與審核機構相銜接的合法性審核工作機制，科學制定行政規(guī)范性文件審核流程。

縣級以上人民政府部門代擬，以本級人民政府或者其辦公機構名義印發(fā)，或者由縣級以上人民政府部門起草、報請本級人民政府批準后以部門名義印發(fā)的行政規(guī)范性文件，應當先由起草部門審核機構進行審核，經(jīng)部門領導集體討論后，報送本級人民政府，由其辦公機構按規(guī)定程序報請政府領導簽批后，提交審核機構進行合法性審核。未經(jīng)相關領導簽批的，政府辦公機構內設處室不得徑行交辦。

第十條  行政規(guī)范性文件起草單位報送的審核材料應當包括文件送審稿及其制定說明，制定文件所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策規(guī)定，征求意見及意見采納情況，涉及市場主體經(jīng)濟活動的公平競爭審查報告，起草部門的合法性審核意見，涉及社會穩(wěn)定風險評估說明材料，以及針對不同審核內容需要提供的其他材料。

制定機關辦公機構轉送審核材料前，應當對材料的完備性、規(guī)范性進行審查。符合要求的，轉送審核機構進行審核；不符合要求的，退回文件起草單位并要求補齊材料或者說明情況。

審核機構審核文件時，發(fā)現(xiàn)材料不符合要求的，可以要求起草單位限期補充報送，起草單位應當按照要求補充相關材料，未按照要求報送的，退回制定機關辦公機構。

第十一條  制定機關應當給予審核機構必需的審核時間，除為了預防、應對和處置突發(fā)事件，或者執(zhí)行上級機關的緊急命令和決定需要立即制定實施行政規(guī)范性文件外，合法性審核時間不得少于5個工作日，最長不超過15個工作日，審核過程中的征求意見、專家論證、補充報送材料等時間不計算在內。

第十二條  行政規(guī)范性文件草案有下列情形之一的，審核機構應當及時退回制定機關辦公機構：

（一）提交的材料不足以說明制定該行政規(guī)范性文件的必要性、可行性的；

（二）沒有充分的法律依據(jù)說明該機關有權制定該文件的；

（三）照抄照搬上級文件、以文件“落實”文件的；

（四）文件內容明顯違背法律、法規(guī)、規(guī)章、上級政策或者有重大錯誤的；

（五）未按規(guī)定公開征求意見和組織必要論證，以及其他規(guī)定程序缺失的；

（六）相關部門或者單位對文件內容存在較大爭議，需要起草部門進一步研究論證或者溝通協(xié)調的；

（七）文件邏輯結構混亂、文字粗糙的；

（八）致使審核工作無法進行的其他情形。

第十三條  行政規(guī)范性文件合法性審核應當明確法定程序和實體內容標準。

行政規(guī)范性文件在起草過程中未按規(guī)定組織評估論證、公開征求意見和合法性審核，涉及市場主體經(jīng)濟活動未開展公平競爭審查的，應當認定為程序不合法。

行政規(guī)范性文件制定主體、權限、依據(jù)和規(guī)定事項不符合法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的，應當認定為實體內容不合法。

第十四條  行政規(guī)范性文件合法性審核按照下列程序進行：

（一）初步審查；

（二）征求意見；

（三）調研；

（四）協(xié)調；

（五）出具審核意見。

因突發(fā)公共事件等緊急情況，需要立即制定行政規(guī)范性文件的，可以對前款規(guī)定的程序進行調整。

第十五條  行政規(guī)范性文件不得設定下列事項：

（一）增加法律、法規(guī)規(guī)定之外的行政權力事項或者減少法定職責；

（二）行政許可、行政處罰、行政強制；

（三）增加辦理行政許可事項的條件；

（四）出具循環(huán)證明、重復證明、無謂證明；

（五）違法減損公民、法人和其他組織的合法權益或者增加其義務；

（六）侵犯公民人身權、財產(chǎn)權、人格權、勞動權、休息權等基本權利；

（七）超越職權規(guī)定應當由市場調節(jié)、企業(yè)和社會自律、公民自我管理的事項；

（八）違法規(guī)定含有排除或者限制公平競爭內容的措施，違法干預或者影響市場主體正常生產(chǎn)經(jīng)營活動，違法設置市場準入和退出條件等；

（九）法律法規(guī)規(guī)定的其他禁止性事項。

第十六條  審核機構進行合法性審核后，應當出具統(tǒng)一編號的行政規(guī)范性文件合法性審核意見，提出合法、不合法、建議修改的意見。行政規(guī)范性文件的起草部門要根據(jù)審核意見對文件進行修改或者補充。對于存在問題較多的行政規(guī)范性文件送審稿，起草部門根據(jù)審核意見修改后，還應當將規(guī)范性文件修改稿再次送審。

起草部門對審核機構提出的合法性審核意見，最終未完全采納的，應當在提請制定機關審議時說明理由和依據(jù)。

第十七條  行政規(guī)范性文件合法性審核機構對于提出的審核意見及相關材料，應當在行政規(guī)范性文件發(fā)布后30個工作日內完成立卷歸檔并建立電子檔案，確保工作有據(jù)可查。

第十八條  各級人民政府及其部門要充分發(fā)揮合法性審核機構對確保行政規(guī)范性文件合法有效的把關作用，不得以征求意見、會簽、參加審議等方式代替合法性審核。制定機關辦公機構應當根據(jù)行政規(guī)范性文件合法性審查意見，排選市政府常務會議備選議題。凡未經(jīng)合法性審核或者經(jīng)審核不合法的行政規(guī)范性文件，不得提交集體審議。

行政規(guī)范性文件合法性審核機構應當建立健全內部工作機制，形成主要領導負總責、分管領導牽頭抓、審核處（科）室集中審核的工作責任體系。

第十九條  相關領導及審核人員濫用職權、玩忽職守或嚴重不負責任等，導致行政規(guī)范性文件違法并造成嚴重后果的，要依紀依法追究相關責任人員的責任。

行政規(guī)范性文件未經(jīng)合法性審核或者制定機關不采納合法性審核意見導致行政規(guī)范性文件違法，造成惡劣社會影響或者其他嚴重后果的，依紀依法追究相關責任人員的責任。

第二十條  行政規(guī)范性文件合法性審核機構應當根據(jù)工作需要，采用多種形式開展合法性審核工作，提高審核質量和效率。

影響面廣、情況復雜、社會關注度高的行政規(guī)范性文件，審核過程中可以采取召開座談會、論證會等方式，廣泛聽取各方面意見。

第二十一條  行政規(guī)范性文件合法性審核機構應當建立健全專家協(xié)助審核機制，可以采取購買服務等方式，委托法律顧問、公職律師、咨詢機構和有關專家參與行政規(guī)范性文件審核。審核機構對第三方提出的審核意見，應當進行匯總分析，并結合工作實際，提出最終審核意見。

 第二十二條  行政規(guī)范性文件審核機構應當利用信息化手段推進行政規(guī)范性文件合法性審核機制建設，探索建設合法性審核管理信息平臺，實現(xiàn)電子審核一體化。建立合法性審核電子臺賬，對已審核的行政規(guī)范性文件實行動態(tài)化、精細化管理。建立合法性審核信息共享機制，利用大數(shù)據(jù)技術和資源，加強對審核數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，適時向行政規(guī)范性文件制定機關報送合法性審核情況專報。

第二十三條  各級人民政府及其部門要加強對行政規(guī)范性文件合法性審核機制建設工作的領導，主要負責同志為本地區(qū)、本部門行政規(guī)范性文件合法性審核工作第一責任人，定期聽取合法性審核工作情況匯報，研究解決重要問題。要完善工作制度，明確責任分工，落實審核經(jīng)費，確保審核工作落實到位。

第二十四條  各級人民政府及其部門要設立專門工作機構或者明確相關機構負責合法性審核工作，配齊配強審核工作力量，確保與審核工作任務相適應。建立健全交叉審核、集體研究、領導把關工作制度，加強合法性審核人員正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設，鼓勵和支持審核人員取得國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格。

各級人民政府及其部門應當建立健全定期培訓和工作交流制度，通過組織集中輪訓、學習考察、經(jīng)驗交流、專題研究、個案研討、公開點評等多種途徑，著力增強合法性審核人員的政治素質和業(yè)務能力。

第二十五條  各級人民政府及其部門要將行政規(guī)范性文件合法性審核機制建設情況納入法治政府建設督查內容，將行政規(guī)范性文件合法性審核工作納入法治政府建設考評指標體系，建立情況通報制度。

各級人民政府對所屬部門、上級人民政府對下級人民政府要加強指導監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。審核機構要建立健全統(tǒng)計分析、規(guī)范指導、溝通銜接、問題通報等機制，加強共性問題研究，定期向制定機關、起草單位通報本地區(qū)、本部門合法性審核情況和存在的問題，切實提高行政規(guī)范性文件制定質量。

第二十六條  本辦法自2019年12月1日起施行。原《市政府辦公室關于印發(fā)〈南通市規(guī)范性文件合法性審查辦法〉的通知》（通政辦發(fā)〔2017〕131號）文件同時廢止。